Pubblicato il Focus n. 5 “Avanzi di amministrazione e regola del pareggio. La sentenza della Corte Costituzionale n. 247/2017″

 

Questo Focus esamina la recente sentenza della Corte costituzionale 247/2017 riguardante la legittimità dell’attuale formulazione della regola del pareggio di bilancio per gli enti territoriali con particolare riferimento alla mancata inclusione dell’avanzo di amministrazione nel saldo da mantenere in equilibrio.

 

La Corte, affermando il principio secondo cui “il risultato di amministrazione è parte integrante, anzi coefficiente necessario, della qualificazione del concetto di equilibrio di bilancio”, ha sottolineato l’esigenza di assicurare la piena disponibilità dell’avanzo di amministrazione agli enti che lo realizzano, una volta che tale avanzo sia definitivamente accertato in sede di rendiconto. Secondo la Corte, limitazioni a tale disponibilità sarebbero pertanto ammissibili solo su base transitoria (ad esempio con riferimento al bilancio di previsione che viene redatto anticipatamente rispetto al rendiconto riferito all’anno precedente).

 

La Ragioneria Generale dello Stato (RGS), nella recente circolare 5/2018, pur richiamando la sentenza della Consulta, ha confermato che l’utilizzo degli avanzi di amministrazione resta circoscritto soltanto agli spazi che si rendono disponibili nell’ambito del pareggio di bilancio, eventualmente aumentati tramite gli strumenti di flessibilità attualmente previsti (intese regionali e patti di solidarietà nazionale e deroghe alla regola del pareggio). Tali modalità di utilizzo sono infatti ritenute in linea con gli indirizzi interpretativi della Corte e comunque idonee al progressivo smaltimento degli avanzi stessi. Apparentemente, quindi, la sentenza in esame non avrebbe conseguenze operative in merito alle modalità con cui gli enti possono utilizzare l’avanzo di amministrazione disponibile ai fini del rispetto della regola del pareggio.

 

Il Focus richiama in primo luogo l’evoluzione delle regole di bilancio per gli Enti locali che, ai fini del controllo della finanza pubblica, hanno ricercato un difficile coordinamento tra norme contabili e criteri sottostanti ai vincoli europei.

 

Un’analisi quantitativa degli avanzi di amministrazione consente poi di evidenziare quale sia l’ammontare delle somme potenzialmente spendibili nel caso di inclusione nel saldo da mantenere in pareggio. I dati, forniti dalla RGS con riferimento al 2016, sono parziali (limitati a 14 Regioni, 81 Province, 11 Città metropolitane e 6.559 Comuni), ma evidenziano avanzi disponibili, quelli direttamente interessati dalla sentenza, per oltre 5,3 miliardi. Essi risultano concentrati nei bilanci degli Enti locali, mentre appaiono meno rilevanti per le Regioni, con una distribuzione decrescente da Nord a Sud del Paese. Tuttavia, l’avanzo di amministrazione degli Enti territoriali comprende anche altre voci non oggetto della sentenza della Corte. Si tratta in particolare degli avanzi derivanti da trasferimenti a destinazione vincolata e di quelli già destinati a investimenti ma non impegnati, per un ammontare rispettivamente di 7,4 miliardi e 3,5 miliardi. Queste somme risultano allocate principalmente nei bilanci delle Regioni, delle Province e delle Città metropolitane, mentre incidono in misura minore sui bilanci dei Comuni.

 

Alla luce dell’entità delle somme potenzialmente interessate e dei conseguenti rischi per la finanza pubblica, sarebbe utile che, per il futuro, siano prima di tutto individuate e rimosse le cause che determinano il fenomeno del progressivo accumulo di risorse non spese e la conseguente necessità di gestire il loro smaltimento.

 

In passato e fino agli anni più recenti, sono rilevabili comportamenti che hanno facilitato l’accumulo di posizioni di avanzo. Ne è un esempio la prassi legislativa di concordare con le Regioni l’esposizione di un avanzo ai fini della definizione del loro contributo alla manovra di bilancio, oppure la prassi amministrativa dell’erogazione dei trasferimenti in chiusura d’anno, con la conseguenza di ostacolare la corretta quantificazione e programmazione delle risorse disponibili nonché il loro pieno utilizzo. Il superamento di tali prassi consentirebbe di rimuovere parzialmente, come sollecitato dalla stessa Corte, gli elementi di opacità e gli eccessi di tecnicismo contabile che compromettono la leggibilità dei bilanci degli enti territoriali e delle manovre di finanza pubblica che su di loro ricadono.

 

La sentenza apre infine alla necessità di una riflessione sul mantenimento del cosiddetto doppio binario di regole per le amministrazioni territoriali, quello proveniente dal pareggio di bilancio e quello derivante dalla normativa contabile. Il superamento dell’attuale assetto avrebbe implicazioni rilevanti sui principi di coordinamento della finanza pubblica. Implicherebbe infatti una modifica dell’indirizzo, fino a oggi seguito, che vede nello Stato il soggetto che esercita il coordinamento anche attraverso la regolazione dell’utilizzazione di spazi di bilancio degli altri soggetti. La piena disponibilità degli avanzi (una volta accertati) da parte degli Enti territoriali implicherebbe – per il rispetto dei saldi delle Amministrazioni pubbliche – che lo Stato compensi (e sia in condizione di farlo) gli eventuali disallineamenti di competenza economica tra entrate e spese che il libero utilizzo degli avanzi da parte delle amministrazioni territoriali potrebbe comportare.

 

La transizione sembrerebbe richiedere inoltre alcune condizioni dirette a garantire che gli avanzi non risultino di natura meramente contabile: a) il completamento della applicazione del sistema contabile disegnato dal D.Lgs. 118/2011 (ad esempio con l’integrale accantonamento al FCDE, già previsto per il 2021) per rendere efficaci i presidi per una ordinata gestione di bilancio; b) un processo di trasparente emersione di posizioni debitorie verso partecipate e soggetti terzi; c) il rispetto dei termini di pagamento dei fornitori. La transizione dovrebbe comunque mantenere un carattere di gradualità al fine di consentire un percorso per il progressivo smaltimento degli avanzi in essere.