Pubblicato il Rapporto sulla programmazione di bilancio 2019

 

Il Rapporto sulla programmazione di bilancio 2019 predisposto dall’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) è dedicato all’analisi del Documento di economia e finanza (DEF) 2019 e ripropone, con alcune integrazioni, i contenuti dell’audizione parlamentare del 16 aprile nell’ambito dell’esame preliminare del DEF.

Il Rapporto si articola in quattro capitoli: il primo è focalizzato sulle previsioni macroeconomiche sottostanti al DEF per il periodo 2019‐2022. Il capitolo successivo illustra e analizza il quadro tendenziale e quello programmatico di finanza pubblica. Nel terzo capitolo si affrontano questioni relative alla sostenibilità di breve-medio periodo dei conti pubblici. Infine, nel quarto vengono discussi gli obiettivi programmatici di finanza pubblica indicati nel DEF alla luce delle vigenti regole di bilancio, nazionali e sovranazionali.

 

 

Per quanto riguarda le previsioni macroeconomiche, alla luce delle informazioni disponibili e di una ricostruzione di larga massima della manovra delineata nel DEF, l’UPB ha validato il quadro programmatico 2019‐2022, evidenziando al contempo i fattori di rischio legati al contesto internazionale (rallentamento dell’economia cinese, incertezza sulla Brexit, intensificarsi di tensioni nello scacchiere geopolitico, inasprimento degli squilibri finanziari e avversione al rischio degli investitori), a quello interno (congiuntura debole) e all’elevato grado di incertezza che caratterizza, in questa fase, la definizione della politica di bilancio ipotizzata nel DEF.

 

Il rallentamento dell’economia mondiale, che nel 2018 aveva riguardato soprattutto i paesi esportatori, prosegue coinvolgendo un maggior numero di economie. Il commercio mondiale si indebolisce, nonostante alcuni allentamenti delle tensioni sulle politiche protezionistiche. La minore domanda globale ha indotto i paesi produttori di petrolio a ridurre l’estrazione di greggio e, quindi, le relative quotazioni hanno recuperato. In Italia, l’attività economica resta debole. Il PIL ha decelerato l’anno scorso e secondo le ultime stime di contabilità nazionale il rallentamento sarebbe stato originato dalla domanda interna e, in misura appena inferiore, da quella estera netta. I consumi privati sono stati frenati dal potere d’acquisto e gli investimenti hanno recuperato a fine anno solo in minima parte il forte calo dell’estate. L’incertezza di famiglie e imprese continua inoltre a crescere. Tuttavia il quadro degli indicatori congiunturali più recenti sembra segnalare, pur tra tendenze molto eterogene, primi timidi segnali di recupero per il primo trimestre dell’anno in corso.

 

Le previsioni macroeconomiche programmatiche del DEF sono risultate nel complesso coerenti con quelle del panel UPB. Tali stime implicano comunque valutazioni degli effetti espansivi della manovra nel DEF lievemente al di sopra di quelle dei previsori del panel. Lo scenario programmatico presenta proiezioni degli investimenti fissi lordi nel 2019 più ottimistiche rispetto a quelle del panel UPB, in particolare per la componente delle macchine e attrezzature. A eccedere in misura non modesta l’estremo superiore del range dei previsori UPB è anche la spesa delle Amministrazioni pubbliche nel 2020, verosimilmente per le differenti valutazioni, tra il panel e il DEF, sulla scomposizione tra prezzi e quantità dei consumi pubblici nominali. Nel 2021 è invece la dinamica dei consumi delle famiglie che eccede l’estremo superiore delle stime del panel, per via delle diverse valutazioni sugli effetti delle clausole di salvaguardia relative alle imposte indirette. La dinamica programmatica del PIL nominale si attesta nell’ambito dell’intervallo di previsione, grazie anche alla componente del deflatore che si mantiene al di sotto dell’estremo superiore delle stime del panel.

 

Lo scenario è comunque soggetto, oltre ai rischi al ribasso già richiamati, a un margine di incertezza sulla valutazione delle conseguenze che l’eventuale aumento delle aliquote dell’IVA avrebbe sui prezzi e sul livello di attività.

 

Nelle stime del DEF l’output gap resta negativo per tutto l’orizzonte di previsione; si restringe leggermente nel 2018, per poi ampliarsi nuovamente nel 2019 e stabilizzarsi poco al di sotto del 2 per cento nella restante parte dell’orizzonte di previsione. Tali stime, basate sulla metodologia concordata a livello europeo, differiscono in modo significativo da quelle sia della Nota di aggiornamento del DEF 2018 sia della Commissione europea formulate nelle Autumn forecasts 2018 di novembre (che stimano output gap positivo già quest’anno e in ulteriore crescita nel successivo). L’incertezza legata alla misurazione dell’output gap rappresenta un ulteriore fattore di rischio del quadro programmatico di bilancio. L’UPB sta sviluppando una procedura per la stima dell’output gap e del prodotto potenziale dell’economia italiana, che si basa su più modelli di stima combinati in una misura sintetica corredata da una banda di plausibilità.

 

Sul versante della finanza pubblica, il Rapporto sottolinea che la manovra autunnale, così come delineata nel DEF, si prefigura come un puzzle complesso, che richiederà una chiara definizione delle priorità politiche e ribadisce che l’incertezza sul disegno della politica di bilancio costituisce un importante fattore di rischio per le prospettive economiche del Paese.

 

Nel DEF il Governo ha preso atto dello sforamento del disavanzo rispetto al livello atteso per il 2018 e della traiettoria meno favorevole dei conti pubblici tendenziali, a seguito del peggioramento congiunturale dell’economia. Nelle stime ufficiali, in assenza di interventi, l’indebitamento netto aumenterebbe al 2,4 per cento del PIL nel 2019 (il dato conferma l’indisponibilità dei 2 miliardi di stanziamenti accantonati nell’ambito delle modifiche alla manovra di finanza pubblica operate a fine dicembre del 2018), per scendere al 2 per cento nel 2020 e all’1,8 a all’1,9 per cento nei due anni successivi.

 

Dallo stesso DEF si desume peraltro che il disavanzo a politiche invariate ed escludendo l’aumento dell’IVA previsto con le clausole di salvaguardia (23,1 miliardi nel 2020 e 28,8 miliardi a partire dal 2021), salirebbe in percentuale del PIL, dal 2,4 per cento nel 2019 (42 miliardi), al 3,4 per cento nel 2020, al 3,6 per cento nel 2021 e al 3,8 per cento (73 miliardi) nel 2022. In questo scenario ed escludendo inoltre i proventi attesi dalle privatizzazioni di difficile realizzazione, il debito pubblico in rapporto al PIL continuerebbe a salire anche dopo il 2019 per arrivare sopra il 135 per cento nel 2022 dal 132,2 per cento del 2018.

 

Le risorse da reperire per garantire la discesa progressiva del disavanzo programmata nel DEF sono: i) le coperture alternative alle clausole di salvaguardia (23,1 miliardi nel 2020 e 28,8 dal 2021), ii) quelle destinate a finanziare le politiche invariate (2,7 miliardi nel 2020, 5,2 nel 2021 e 7,8 nel 2022) e a incrementare gli investimenti (per circa 2 miliardi l’anno) e, infine, iii) quelle necessarie (6,5 miliardi) per una correzione ulteriore del disavanzo tale da conseguire gli obiettivi programmatici nel 2022 (nel 2020 e 2021, al contrario, l’obiettivo programmatico consiste in un aumento del tendenziale e quindi in una riduzione delle necessità di finanziamento, per rispettivamente 2,5 e 0,1 miliardi). Dovrebbero pertanto essere individuate misure per circa 25 miliardi nel 2020, che salirebbero a circa 36 miliardi nel 2021 per raggiungere circa 45 miliardi a fine periodo.

 

Le ulteriori iniziative annunciate nel DEF, come ad esempio l’intenzione di continuare il processo di riforma delle imposte sui redditi (“flat tax”) e di generale semplificazione del sistema fiscale, da realizzare “nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica definiti nel documento”, richiederebbero l’identificazione di addizionali misure compensative.

 

In base alle limitate indicazioni fornite nel DEF sulla manovra di bilancio, il reperimento di risorse necessarie al conseguimento degli obiettivi programmatici dovrebbe basarsi, oltre che sull’attivazione delle clausole di salvaguardia relative alle imposte indirette, su quattro principali voci: sulla riduzione e razionalizzazione delle spese fiscali, sul contrasto dell’evasione fiscale, sulla revisione della spesa e sugli introiti da privatizzazione. Ciascuna di queste linee di intervento presenta elementi di criticità.

 

Il ridimensionamento delle spese fiscali (tax expenditures) solleva alcune questioni che andrebbero affrontate. La loro eliminazione dovrebbe essere preceduta non solo dalla quantificazione dell’impatto finanziario complessivo e dei beneficiari coinvolti, ma soprattutto da un’analisi ex post degli effetti redistributivi che l’eliminazione di ciascuna agevolazione determinerebbe. Inoltre, alcune agevolazioni fiscali che coprono più anni (ad esempio, quelle sulle ristrutturazioni edilizie o relative agli interessi sui mutui prima casa), seppure venissero eliminate, continuerebbero a determinare perdite di gettito negli anni futuri e non sarebbero perciò immediatamente disponibili come copertura per altre misure.

 

Le risorse per il raggiungimento degli obiettivi di indebitamento netto per il 2021 e il 2022 dovrebbero derivare per 0,1 punti percentuali del PIL nel 2021 e per 0,4 nel 2022 principalmente dal contrasto all’evasione fiscale. Complessivamente, l’entità delle maggiori entrate attese nel 2022 sembrerebbe piuttosto ambiziosa a confronto con gli attuali risultati raggiunti dall’Agenzia delle entrate. In particolare, nel 2018 sono stati riscossi poco più di 19 miliardi, di cui 16 derivanti dall’attività “ordinaria” di controllo (ossia a seguito di atti emessi dall’Agenzia, dalla promozione della compliance e dalla riscossione coattiva) e i restanti 3 dall’attività di recupero da misure “straordinarie” (ad esempio, la definizione agevolata delle controversie tributarie, la rottamazione delle cartelle, la voluntary disclosure, ecc.). Si tratterebbe dunque di aumentare in misura rilevante (anche fino a circa il 50 per cento) il recupero di entrate dall’attività “ordinaria” di riscossione.

 

Tenendo conto dell’andamento delle uscite primarie registrato dal 2010 in avanti in termini nominali e reali (la spesa primaria è aumentata complessivamente di 50,4 miliardi in termini nominali, mentre si è ridotta di 14,7 miliardi in termini reali), il ricorso a risparmi di spesa può risultare complesso per vari fattori. In particolare: 1) nel pubblico impiego, misure di contenimento della spesa, come ad esempio nuovi blocchi del turn over, si scontrerebbero con il già avvenuto calo della dotazione di personale e con l’invecchiamento degli addetti, con le inevitabili conseguenze sull’efficienza complessiva dell’organizzazione e sull’utilizzo dell’innovazione tecnologica, a meno di riforme sul funzionamento della pubblica amministrazione, che tuttavia richiedono molto tempo per dispiegare i loro effetti; 2) nella sanità vi è il rischio che ulteriori tagli della spesa possano incidere sulla qualità dei servizi offerti oppure sul perimetro del coinvolgimento pubblico in questo settore; 3) in materia di investimenti, vi è il condivisibile impegno del Governo a incrementarli aumentando le risorse finanziarie per questa finalità e mediante il superamento delle criticità connesse all’applicazione della nuova normativa sugli appalti pubblici; 4) in campo previdenziale e assistenziale, il Governo ha recentemente incrementato la spesa con l’introduzione di quota 100 e del reddito di cittadinanza.

 

Infine, il DEF conferma l’ipotesi, adottata dal DPB 2019, di incassi da privatizzazione pari a 1 punto percentuale di PIL nel 2019 e a 0,3 punti nel 2020, pari rispettivamente a circa 17,8 e 5,5 miliardi. Se si confrontano le dismissioni mobiliari previste dai DEF 2015-2018 e i corrispondenti dati di consuntivo, si ricava tuttavia che l’unico anno nel quale i risultati coincidono con le aspettative è il 2015 (le dismissioni attuate sono ammontate a 6,6 miliardi). Negli anni prima del 2015 solo in tre occasioni si sono registrate dismissioni di importo superiore a 10 miliardi (1997, 1999 e 2003), mentre in quelli successivi al 2015 i risultati ottenuti sono stati largamente inferiori alle attese: nel biennio 2017-18, a fronte di dismissioni attese di 0,3 punti di PIL all’anno, sono stati conseguiti incassi pari a 58 milioni nel 2017 e 2 milioni nel 2018. Si conferma quindi la valutazione, già espressa precedentemente dall’UPB e ora rafforzata alla luce dell’aumento delle previsioni di incasso, che nel quadro programmatico di finanza pubblica esiste un concreto elemento di rischio correlato all’eventualità che il programma di privatizzazioni possa rivelarsi in tutto o in parte inattuabile.

 

Per quanto riguarda il debito pubblico, nel Rapporto si presentano alcune simulazioni per analizzare la sensitività del rapporto tra questa grandezza e il PIL nello scenario programmatico del DEF rispetto a scenari alternativi. Nel caso estremo in cui l’indebitamento netto tendenziale accresciuto degli effetti delle politiche invariate non sia finanziato attraverso l’attivazione delle clausole di salvaguardia e non si realizzino gli interventi previsti nella manovra indicata nel DEF, in assenza anche degli introiti da privatizzazioni si avrebbe un aumento del debito, che si attesterebbe al 134,7 per cento nel 2021 e al 135,4 per cento nel 2022.

 

L’ultima parte del Rapporto si concentra infine sul rispetto delle regole di bilancio nazionali ed europee e sul nuovo Obiettivo a medio termine (OMT) fissato per l’Italia dal 2020.

 

Nonostante obiettivi di disavanzo nominale più sfavorevoli di quanto indicato in precedenza, lo scenario programmatico del DEF prevede, a causa di ipotesi macroeconomiche più pessimistiche, un percorso di aggiustamento strutturale verso l’OMT leggermente più ambizioso rispetto allo scenario programmatico delineato nel documento “Aggiornamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica” del dicembre 2018. Ciononostante permangono deviazioni dagli aggiustamenti richiesti, oltre che per il 2018, per quasi tutto l’orizzonte di programmazione sia per quanto riguarda la regola sul saldo strutturale sia per quella relativa alla spesa. La Commissione europea, utilizzando le proprie stime di primavera 2019, condurrà una valutazione complessiva per stabilire se sia stata rispettata la parte preventiva del Patto di stabilità e crescita e valutare la possibilità di aprire una procedura per deviazione significativa (PDS) a causa della deviazione stimata per il 2018. Quanto alla regola numerica di riduzione del debito, i target non vengono rispettati né nel 2018 né nel periodo di programmazione, nonostante la discesa del rapporto debito/PIL prevista dal Governo nel triennio 2020-22. Il mancato rispetto della regola nel 2018 apre la possibilità di un nuovo rapporto da parte della Commissione per valutare se vi siano le condizioni per aprire una procedura per disavanzo eccessivo per l’Italia a causa del mancato rispetto del criterio del debito.

 

Nel DEF viene indicato il nuovo OMT dell’Italia a partire dal 2020. Esso è pari a un avanzo strutturale di 0,5 punti percentuali del PIL, più stringente rispetto a quello dichiarato nei precedenti documenti di programmazione, corrispondente al pareggio di bilancio. Si ricorda che i precedenti documenti, individuando il pareggio strutturale come l’OMT, si ponevano un obiettivo più ambizioso di quello minimo definito dalla metodologia UE, che fino alla recente revisione determinava per l’Italia un OMT pari a un disavanzo strutturale di 0,5 per cento del PIL. La revisione dell’OMT operata dalla metodologia europea è quindi pari a 1 punto percentuale di PIL ed è dovuta sia al peggioramento del quadro di finanza pubblica sia alla più elevata stima della dinamica della spesa pubblica di lungo periodo legata all’invecchiamento della popolazione (ageing cost).