Chiara Goretti, componente del Consiglio dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB), è intervenuta oggi in audizione presso la Commissione Bilancio della Camera, impegnata in una ricognizione diretta a valutare i risultati della procedura introdotta con la recente riforma della legge di contabilità (articolo 22-bis della Legge 196/2009 in materia di programmazione finanziaria), attuata per la prima volta lo scorso anno attraverso l’individuazione di obiettivi di risparmio di spesa per i ministeri.
Dopo aver ricordato l’importanza e il carattere innovativo della procedura – il cui è obiettivo è quello di responsabilizzare maggiormente le amministrazioni in sede di predisposizione delle proposte di bilancio – Goretti ha sottolineato che l’esperienza suggerisce la necessità di migliorarne l’efficacia di attuazione.
La procedura ha presentato, sin dalla formulazione, una ambivalenza di finalità, riflettendo sia un approccio top-down – nel rafforzamento del processo decisionale di formazione del bilancio dello Stato e del principio della programmazione finanziaria, che richiede la coerenza tra il contributo dei ministeri e i saldi programmatici di finanza pubblica dell’intera pubblica amministrazione – sia una logica bottom-up – identificando nella procedura lo strumento per integrare la spending review nel ciclo di bilancio, migliorare l’efficienza nell’utilizzazione delle risorse e promuovere una maggiore responsabilizzazione delle amministrazioni nella gestione delle politiche di spesa.
Una riflessione preliminare sarebbe utile per valutare se una unica procedura possa avere finalità plurime, sia di responsabilizzazione macrofinanziaria, che di ricerca dell’efficacia allocativa, che di miglioramento dell’efficienza microeconomica.
L’attuazione di un reale processo top-down richiederebbe, nell’ambito del Documento di Economia e Finanza (DEF), l’indicazione di obiettivi programmatici più articolati, in grado di costituire la cornice per il contributo dello Stato alla manovra di finanza pubblica. In una procedura top-down – ha ricordato la componente del board UPB – concettualmente, la sequenza dovrebbe partire dalla fissazione del saldo programmatico dell’Amministrazione pubblica, da articolare tra entrate e spese in una prospettiva pluriennale, per poi passare alla ripartizione degli obiettivi di spesa tra i sotto-settori, quindi tra i comparti e, infine, tra i singoli ministeri. Una innovazione in tal senso consentirebbe da un lato di superare l’attuazione della procedura in termini di contributo parziale (caratteristica che ha consentito alle amministrazioni di rimanere in una logica di analisi della spesa al margine), dall’altro di affrontare il governo dell’evoluzione della spesa complessiva in un orizzonte di programmazione pluriennale, agevolando l’individuazione delle priorità e di diversi modelli di erogazione dei servizi.
La definizione di efficaci processi bottom-up di revisione della spesa rappresenta una sfida ancora più estesa. L’esperienza nella prima applicazione della procedura indicata con l’art. 22-bis è nel complesso deludente. Essa sembrerebbe, infatti, aver aggiunto monitoraggi, relazioni e adempimenti in modo slegato dagli altri strumenti già previsti della normativa italiana. Le misure proposte, negli accordi e nel monitoraggio, fanno riferimento a micro-aggregati di spesa stanziati in bilancio (i capitoli o, in alcuni casi, i piani di gestione) senza apparente collegamento alla struttura portante del bilancio dello Stato, imperniata su aggregati più significativi (programmi di spesa e azioni). La stessa tassonomia delle misure riportata nel DPCM, riproponendo sostanzialmente le tradizionali categorie contabili (oneri legislativi, spese predeterminate, fabbisogno), è stata applicata meccanicamente a livello di capitolo senza stimolare nelle amministrazioni una riflessione economico-finanziaria sulle politiche pubbliche. Rimangono assenti sia le analisi microeconomiche, dirette a valutare l’efficienza ed efficacia degli assetti vigenti delle politiche pubbliche, sia il superamento della frammentazione delle autorizzazioni di spesa sottostanti al bilancio, la revisione e semplificazione delle quali deve essere alla base di un migliore rapporto tra struttura del bilancio e responsabilità dirigenziale.
Numerosi istituti della legislazione italiana, ha concluso Goretti, consentono di inquadrare il nostro Paese, almeno sul piano della normativa, nell’ambito delle migliori esperienze internazionali in tema di programmazione, bilancio e spending review. L’osservazione del concreto funzionamento dei processi di decisione, esecuzione e rendicontazione dei bilanci pubblici suggerisce l’esistenza di un gap tra quadro normativo e attuazione, il cui superamento è sicuramente possibile con un significativo impegno per rendere coerenti le finalità della decisione politica con la sua attuazione sul piano amministrativo.
