Audizione sulla definizione delle intese ai sensi dell’art. 116, 3° c., della Costituzione

 

Il consigliere dell’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) Alberto Zanardi è intervenuto oggi in audizione presso la Commissione bicamerale per il Federalismo fiscale, impegnata a esaminare in un’indagine conoscitiva le procedure in atto per la definizione delle intese tra il Governo e le Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna in materia di regionalismo differenziato, il cui riconoscimento è previsto dall’art. 116, c. 3 della Costituzione.

 

Il consigliere UPB ha focalizzato l’attenzione sul sistema di finanziamento delle nuove forme di autonomia e più in generale sui profili di finanza pubblica rilevanti per l’applicazione delle bozze di intesa. Profili, evidenziati nel testo relativo al Titolo I, pubblicato lo scorso 15 febbraio dal Dipartimento per gli Affari regionali e le autonomie e che, a oggi, costituisce l’unico documento ufficiale sui risultati del negoziato con le tre Regioni richiedenti, sul tema generale del federalismo differenziato. Analoga attenzione andrebbe tuttavia dedicata all’analisi delle funzioni di cui si richiede il trasferimento per valutarne la coerenza con gli interessi nazionali, le ricadute sul funzionamento dello Stato e delle altre Regioni.

 

Il sistema di finanziamento delle competenze aggiuntive previsto dalle bozze di intesa presenta elementi contraddittori che suscitano preoccupazioni per i possibili rischi sia sulla tenuta del vincolo di bilancio nazionale sia sulla garanzia della solidarietà interregionale. Ne discende, che i decisori politici, e in primo luogo il Parlamento, dovrebbero essere informati e consapevoli delle implicazioni finanziarie delle intese e delle dimensioni delle risorse coinvolte. Sembra perciò inadeguata l’ipotesi, contenuta nelle bozze d’intese, di rinviare la valutazione degli effetti di finanza pubblica a DPCM successivi all’entrata in vigore delle leggi di approvazione delle intese stesse.

 

In attesa della definizione puntuale delle specifiche funzioni conferite (dalle bozze di intesa pubblicate si ricava che le Regioni richiedano forme aggiuntive di autonomia per un numero amplissimo di materie generali: 23 per il Veneto, 20 per la Lombardia, 16 per l’Emilia-Romagna), tre – secondo Zanardi – sono le principali questioni il federalismo differenziato pone in termini di finanza pubblica: le modalità con le quali garantire, anche in un quadro di federalismo differenziato, la tutela degli obiettivi di uniformità delle prestazioni su base nazionale e la tenuta dei conti pubblici; i criteri di quantificazione delle risorse finanziarie necessarie per dare attuazione alle nuove funzioni decentrate; la scelta degli strumenti fiscali con cui realizzare il trasferimento di risorse.

 

Nel disciplinare le modalità di finanziamento del regionalismo differenziato le bozze di intesa non fanno mai riferimento a quelle relative al federalismo regionale ordinario (L. 42/2009 sul federalismo fiscale e al D.Lgs. 68/2011 di attuazione della legge delega materia) per quanto quest’ultimo non abbia ancora trovato un adeguato assestamento. Pur in questo quadro incerto, il finanziamento delle materie aggiuntive dovrebbe realizzarsi, secondo l’art. 116, c. 3, con modalità il più possibile coerenti e integrate con il meccanismo di finanziamento ordinario di tutte le Regioni a statuto ordinario (RSO).

 

Per meglio evidenziare le criticità del sistema previsto dalle bozze di intesa è opportuno far riferimento, in termini generali, a due soluzioni estreme per regolare la dinamica del meccanismo di finanziamento delle competenze aggiuntive devolute alle Regioni ad autonomia differenziata (RAD). Una soluzione, che si potrebbe definire cooperativa, prevede una revisione periodica dell’ammontare delle risorse nazionali riconosciute per le funzioni devolute alle RAD mediante rideterminazione delle aliquote di compartecipazione e/o le riserve di aliquota. La soluzione alternativa, potremmo definirla autonomista, presuppone la fissazione delle aliquote di compartecipazione al livello iniziale, lasciando alle RAD risorse nel tempo determinate unicamente dalla dinamica dei gettiti erariali compartecipati riferibili al loro territorio. Nelle bozze di intese convivono elementi riferibili a entrambe le soluzioni e ciò rende palesi le contraddizioni dell’impianto previsto. Per superarle, secondo Zanardi, appare utile recuperare la distinzione tra modalità di finanziamento delle funzioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e delle altre funzioni regionali. Per le prime (a cominciare dalla più rilevante, l’istruzione) la soluzione cooperativa, e quindi uno schema di programmazione nazionale del finanziamento analogo a quello oggi usato per il Sistema sanitario nazionale, sembrerebbe l’unica in grado di garantire quella neutralità perequativa implicita nell’art. 116. Al contrario, le risorse da attribuire alle RAD per il finanziamento delle funzioni aggiuntive non-LEP (sempreché effettivamente di portata relativamente limitata) potrebbero essere finanziate secondo le aliquote di compartecipazioni fissate inizialmente. Si assicurerebbe in tal modo la coerenza con l’assetto previsto per il federalismo simmetrico, basato, come detto, sul doppio binario nelle modalità di finanziamento tra funzioni regionali LEP da un lato e altre funzioni dall’altro.

 

Il passaggio dal criterio della spesa storica a quello dei fabbisogni standard per determinare il livello delle risorse pone una serie di problemi tecnici complessi e di non sempre agevole soluzione che andrebbero affrontati per tempo. La distribuzione delle risorse tra i territori regionali derivante dal calcolo dei fabbisogni standard, più agevole rispetto a quello per i Comuni, non dovrebbe in ogni caso discostarsi in misura sostanziale dalla spesa storica, a meno che nel determinarli per le funzioni aggiuntive non si intervenga sui criteri di allocazione delle risorse stesse.

 

Un ultimo profilo di finanza pubblica, seppure non presente nei documenti ufficiali ma evocato nel dibattito, è relativo al coordinamento del sistema fiscale e di finanza pubblica intra-regionale, cioè tra Regione, Province, Città metropolitane e Comuni secondo lo schema del cosiddetto federalismo a cascata. Si tratta di una competenza che, seppure ancora non adeguatamente specificata, pone questioni di grande rilievo, peraltro già emerse in occasione della legge delega sul federalismo fiscale (L. 42/2009). Tali questioni riguardano, tra l’altro, il concorso degli Enti locali alla manovra di finanza pubblica, la costituzione di fondi alimentati da compartecipazioni su tributi erariali a favore di Comuni/Province/Città metropolitane, le intese con gli Enti locali in materia di investimenti. L’effettivo rafforzamento delle competenze regionali in materia di coordinamento fiscale sconta ovviamente il sostegno degli enti locali, come peraltro esplicitamente richiesto anche dall’art. 116 della Costituzione.