Nel corso degli ultimi mesi sono emerse numerose considerazioni critiche sull’attuale framework delle regole di bilancio europee, ritenute troppo complesse e anche per questo non efficaci negli obiettivi che perseguono.
L’agenda dell’incontro informale del Consiglio Ecofin di Amsterdam prevede sabato 23 aprile una discussione su possibili modifiche operative al Patto di stabilità e crescita (PSC) in modo da renderlo più semplice e prevedibile. La Presidenza di turno olandese del Consiglio della UE ha pubblicato una nota della Commissione europea e una propria nota, che serviranno come background alla discussione dei Ministri.
La nota della Commissione europea punta a superare l’utilizzo prevalente di indicatori non osservabili come il saldo strutturale, ancorando la sorveglianza della decisione annuale di bilancio a un indicatore semplice rappresentato dalla evoluzione della spesa. La Commissione prende infatti atto di una “ampia percezione” che le regole di bilancio del PSC siano diventate troppo complesse e troppo numerose e che vi siano una serie di difficoltà di attuazione delle regole stesse in relazione alla misurazione e all’affidabilità di alcuni indicatori utilizzati nella sorveglianza. Il riferimento evidente è al saldo di bilancio strutturale la cui stima dipende da quelle del prodotto potenziale e dell’output gap. L’UPB ha svolto diversi approfondimenti tecnici sulle criticità connesse all’utilizzo dell’output gap come indicatore nell’ambito della politica di bilancio[1].
La Commissione ricorda inoltre che un framework di bilancio ideale dovrebbe essere al tempo stesso semplice, prevedibile e flessibile. Tuttavia, questi obiettivi possono spesso trovarsi in contrasto tra loro. Per esempio, il PSC prima della riforma del 2005 poteva definirsi semplice e prevedibile, ma non flessibile. L’applicazione del sistema di regole attuale è relativamente flessibile ma ha perso in semplicità e prevedibilità.
La Commissione propone per la parte preventiva del PSC (dove si trova attualmente l’Italia) di basare la valutazione del rispetto del Patto sulla base della regola sulla spesa mantenendo comunque il saldo di bilancio strutturale come “utile informazione”.
Molte delle proposte della Commissione sono riprese nella nota della Presidenza olandese del Consiglio della UE, che tuttavia ritiene possibile mantenere il saldo strutturale di bilancio come riferimento per una programmazione pluriennale a medio termine. Il framework della UE consisterebbe quindi di due pilastri: 1) l’approvazione a livello UE di piani di bilancio a medio termine utilizzando il saldo strutturale; 2) il monitoraggio dell’attuazione annuale del piano attraverso un indicatore della spesa.
Il dibattito in corso beneficia anche di due contributi recenti, uno di economisti del Fondo Monetario Internazionale (FMI) e uno di ricercatori dell’istituto di analisi Bruegel.
Un lavoro del 2015 di economisti del FMI sottolinea la complessità delle regole di bilancio contenute nell’ordinamento europeo, frutto della stratificazione di interventi successivi. Il lavoro nota che le regole europee sono diventate sempre più complesse, con rischi di sovrapposizione e di incoerenza, e, inoltre, difficili da gestire e monitorare.
Secondo il contributo degli economisti del Fondo, un fiscal framework ottimale dovrebbe comprendere un obiettivo di lungo periodo, rappresentato dal rapporto debito/PIL, e un solo obiettivo operativo, sotto il diretto controllo del governo, rappresentato da un tetto annuo alla crescita della spesa pubblica primaria, collegato all’andamento del PIL potenziale.
Anche ricercatori di Bruegel hanno di recente sollevato dubbi sull’efficacia dell’attuale sistema di sorveglianza di bilancio della UE rispetto agli obiettivi di sostenibilità del debito e di stabilità ciclica, sottolineando come le incertezze nella determinazione del saldo strutturale possano indurre raccomandazioni di policy non appropriate. Le numerose clausole di flessibilità, adottate anche per controbilanciare tali problemi, hanno reso il sistema opaco. Anche in questa analisi, il parametro alternativo viene individuato nell’andamento pluriennale della spesa pubblica corretto per il livello del rapporto debito/PIL.
La nota della Commissione conclude con la proposta di procedere con il lavoro tecnico in questa direzione. Va però tenuto conto che vi sono degli aspetti importanti che devono essere risolti anche in un framework basato su una regola sulla spesa. Temi da approfondire sono gli strumenti per la stabilizzazione del ciclo economico nel breve termine e l’individuazione di un parametro benchmark di lungo termine per la crescita (o riduzione) della spesa. Da un punto di vista istituzionale, è anche importante stabilire come un nuovo framework possa sostituire quasi interamente quello attuale senza modificare i riferimenti normativi del PSC, come sembra essere l’intenzione della Commissione europea.
Anche il Network delle istituzioni di bilancio indipendenti della UE, di cui l’UPB fa parte, intende contribuire al dibattito, con la conduzione di analisi per definire le caratteristiche principali di un efficace framework di bilancio di medio termine.
[1] Si veda in particolare: il recente Rapporto sulla programmazione di bilancio 2016 (p. 68), il Flash 2/2016 e la Nota di lavoro 1/2015.
