Focus tematico n. 9 / 25 novembre 2022

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Piano asili nido e scuole dell’infanzia: prime evidenze dall’analisi delle graduatorie

 

L’Italia centrerà gli obiettivi fissati con il PNRR per asili nido e scuole dell’infanzia solo a certe condizioni. È quanto emerge da questo Focus, che, partendo dalle graduatorie relative ai due bandi pubblicati, analizza la distribuzione e assegnazione delle risorse destinate a questi servizi e propone una prima valutazione sulla possibilità di rispettare gli impegni assunti dal nostro Paese a livello europeo e nazionale. Più problematica rispetto agli obiettivi del PNRR appare la realizzazione del livello essenziale delle prestazioni per gli asili nido in tutto il territorio nazionale.

 

I soldi stanziati e la ripartizione territoriale

 

L’investimento previsto dal PNRR per asili nido, scuole per l’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia è pari a 4,6 miliardi. Di questa cifra, sono stati messi a bando fra gli Enti territoriali 3,7 miliardi, a cui si sono aggiunti 109 milioni stanziati dal Ministero dell’Istruzione. Una volta espletati i bandi, le risorse a oggi assegnate ammontano complessivamente a 3,480 miliardi. Rimangono quindi da assegnare 329 milioni (tab. 1).

 

La distribuzione territoriale delle risorse assegnate è stata la risultante di due principali fattori: i criteri di ripartizione adottati nei bandi e l’adesione da parte degli Enti territoriali. Il Mezzogiorno ha ricevuto il 52,1 per cento delle risorse, quota superiore rispetto al vincolo territoriale minimo previsto nel PNRR (40 per cento. Circa la metà dei finanziamenti si è concentrata in Campania (508,2 milioni) e in Puglia (357,6). Tra le regioni del Centro-Nord, invece, i maggiori finanziamenti sono andati a Lombardia (351,4 milioni), Lazio (214,6) e Veneto (198,2) (fig. 1).

 

Gli obiettivi: lavori edilizi e nuovi posti da creare

 

All’investimento del PNRR sono associati due obiettivi: il primo (un milestone) prevede l’aggiudicazione dei contratti per la costruzione, la riqualificazione e la messa in sicurezza di asili nido, scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura della prima infanzia entro il secondo trimestre del 2023; il secondo (un target) prescrive di creare 264.480 nuovi posti tra asili nido e scuole dell’infanzia entro la fine del 2025. Si ricorda, inoltre, che a livello nazionale la legge di bilancio per il 2022 ha stabilito un livello essenziale di prestazione sociale (Leps) che prevede che in ciascun Comune o bacino territoriale sia garantito un numero di posti (incluso il servizio privato) – equivalenti in termini di costo standard al servizio a tempo pieno dei nidi – pari al 33 per cento della popolazione compresa tra 3 e 36 mesi.

 

Possibili ritardi nella realizzazione del milestone….

 

In base alle stime UPB-IRPET sui tempi medi di realizzazione delle opere pubbliche (le tre fasi di pre-affidamento, affidamento ed esecuzione) emerge che la durata media della fase di affidamento – che va dalla pubblicazione dei bandi/avvisi all’aggiudicazione dei lavori – varia da 6,5 mesi (197 giorni) per le opere di importo inferiore al milione a circa 11 mesi (328 giorni) per quelle di importo superiore e che nel Mezzogiorno si registrano mediamente durate superiori di circa il 38 per cento rispetto a quelle del Centro-Nord (rispettivamente 258 e 187 giorni). Sulla base di tali stime e ipotizzando che tutti i progetti siano già disponibili, il rispetto della scadenza del milestone richiederebbe la pubblicazione dei bandi/avvisi per l’aggiudicazione dei lavori da parte degli Enti territoriali verosimilmente entro la fine del 2022. A oggi, invece, anche a causa della riapertura dei bandi per consentire una maggiore adesione degli Enti, sono ancora in via di definizione le convenzioni tra il Ministero dell’Istruzione e gli Enti territoriali necessarie per l’avvio dell’intera fase di realizzazione dell’opera e parte degli importi sono ancora da assegnare. Il raggiungimento del milestone sembra pertanto subordinato a un’accelerazione dei tempi necessari a concludere la fase di affidamento rispetto a quanto rilevato sulla base dell’esperienza storica. A tale scopo potrebbe essere utile avvalersi delle procedure semplificate introdotte temporaneamente per i progetti rientranti nel PNRR (DL 76/2020 e DL 77/2021), la cui logica dovrebbe essere mantenuta nel futuro nuovo Codice degli appalti.

 

… non dovrebbero pregiudicare il conseguimento del target

 

Contenuti ritardi nel conseguimento del milestone non dovrebbero pregiudicare i tempi per il raggiungimento del target, dato che i tempi medi stimati della fase di esecuzione variano da 7,5 mesi (226 giorni) per importi inferiori al milione a poco meno di 20 mesi (590 giorni) per quelli di importo superiore.

 

Non sono al momento disponibili i dati sui nuovi posti che i Comuni intendono realizzare, perciò è possibile solo stimare un intervallo di valori raggiungibili con le risorse a disposizione. Se si ipotizzano a) un costo dei lavori pari a quello mediamente osservato per i progetti in essere, ovvero al 70 per cento del costo totale dell’opera, b) un numero di metri quadri minimo per bambino pari a 7 per le scuole dell’infanzia e a quello previsto dalla normativa regionale sui servizi educativi per l’infanzia per gli asili nido, i posti realizzabili oscillano tra un minimo di 178.842 e un massimo di 330.088 a seconda che si consideri rispettivamente il costo per metro quadro massimo o minimo previsti dai bandi (fig. 2).

 

Le risorse assegnate appaiono pertanto coerenti, sia nello scenario centrale (costo per metro quadro medio) che in quello massimo (costo per metro quadro minimo), con il raggiungimento del target a condizione che tutti i fondi siano assegnati e che non vi sia un sostanziale aumento dei costi rispetto a quelli indicati nei bandi. Peraltro, si ricorda che nel corso del 2022 sono stati previsti alcuni fondi per fronteggiare tali aumenti dei costi per la realizzazione delle opere pubbliche (ad esempio, nell’articolo 26 del DL 50/2022).

 

Asili nido e Leps: carenze nazionali e forte divario Nord-Sud

 

Nel 2019, la copertura totale (pubblica e privata) degli asili nido (0-3 anni) si attestava al 26,9 per cento, circa sei punti in meno rispetto al Leps, ma presentava forti differenze territoriali: alcune regioni del Centro-Nord e la Sardegna raggiungevano livelli vicini o superiori all’obiettivo del 33 per cento, mentre nel Mezzogiorno i valori erano vicini al 15 per cento. Diversa la situazione nelle scuole dell’infanzia (3-6 anni), a cui nel 2020 era iscritto il 92,2 per cento della popolazione di riferimento.

 

La distribuzione delle risorse del PNRR correggerà gli squilibri solo in parte

 

Dal confronto tra i posti aggiuntivi nei servizi per l’infanzia necessari per soddisfare il Leps e la stima dei posti realizzabili con le risorse assegnate dai bandi del PNRR emerge che a livello regionale l’effettiva realizzazione dei posti permetterebbe a tutte le Regioni del Centro-Nord di colmare e, spesso, superare il divario tra i posti attualmente disponibili e quelli necessari al raggiungimento del Leps. Nelle regioni del Mezzogiorno, invece, lo scenario risulta più eterogeno. Alcune regioni supererebbero (Abruzzo, Basilicata, Molise e Sardegna) o raggiungerebbero (Calabria e Puglia) il Leps; altre (Campania e Sicilia) non riuscirebbero a colmare il gap dei posti mancanti (fig. 3).

 

L’analisi regionale, tuttavia, cela l’effetto di compensazione nell’ambito della stessa Regione tra Comuni che pur avendo già raggiunto, e in alcuni casi superato, l’obiettivo hanno comunque ottenuto risorse per la realizzazione di ulteriori posti, rispetto a quelle realtà che pur non garantendo un’offerta adeguata non hanno partecipato ai bandi, aumentando così le differenze.

 

Molti Comuni non hanno partecipato ai bandi PNRR

 

In alcuni casi, come per la Campania, considerate le forti carenze strutturali, il raggiungimento del LEPS avrebbe richiesto maggiori risorse oltre a quelle, seppur consistenti, già ricevute. In altri, come per la Sicilia, vi è stata una mancata risposta da parte degli Enti territoriali.

 

In generale i Comuni hanno mostrato un minore interesse per la realizzazione degli asili nido, di cui si registra una minore offerta, e concentrato l’attenzione sulle scuole dell’infanzia, che invece sono già ampiamente diffuse e coprono la quasi totalità dei potenziali utenti.

 

Poco più di 3.400 Comuni con una grave carenza di asili nido (tasso di copertura compreso tra 0 e 11 per cento) non hanno partecipato ai bandi PNRR.

 

In circa la metà dei casi la scelta di non partecipare potrebbe essere giustificata dal fatto che il numero di bambini è talmente ridotto da non richiedere la creazione di asili nido (rischio di sovradimensionamento rispetto al Leps). Questa spiegazione vale soprattutto per i Comuni montani e nelle aree interne delle grandi isole, che spesso, per ragioni geografiche, faticano anche ad associarsi tra di loro per offrire il servizio in forma aggregata e quindi dovranno trovare strade alternative.

 

All’altra metà dei Comuni che non hanno partecipato ai bandi – quelli con un numero di bambini che invece imporrebbe di creare nuovi asili nido – l’unica alternativa per rispettare il Leps è attivare forme di collaborazione con i Comuni confinanti (fig. 4).

 

 

Testo della pubbicazione