Il Rapporto sulla politica di bilancio 2017 esamina i documenti programmatici di bilancio e il disegno di legge di bilancio per il 2017, riproponendo, con sviluppi, integrazioni e aggiornamenti, i contenuti delle relazioni presentate nelle audizioni di fronte alle Commissioni parlamentari tenute il 3 ottobre e il 7 novembre.
Il Rapporto si articola in quattro capitoli. Il primo tratta il quadro macroeconomico, il capitolo successivo esamina il quadro tendenziale e programmatico della finanza pubblica, nonché la struttura delle misure previste dal DDL di bilancio 2017. Nel terzo capitolo viene valutato il rispetto delle regole europee e nazionali. Il quarto capitolo si concentra sull’analisi delle principali misure della manovra di finanza pubblica.
Il quadro macroeconomico del Documento programmatico di bilancio (DPB) si basa su una manovra di finanza pubblica 2017 più ampia (per 0,3 punti percentuali) rispetto a quella ipotizzata in settembre nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (NADEF). L’Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) ha valutato plausibile la previsione macroeconomica esposta dal Governo nel DPB, procedendo alla validazione del quadro macroeconomico DPB 2016-17. Ha, nel contempo, rilevato elementi di rischio nell’attuale fase congiunturale che potrebbero incidere sulle ipotesi di crescita per il 2017 e gli anni successivi. Nell’ambito dell’esercizio di validazione, l’UPB ha condotto una verifica degli effetti macroeconomici dei provvedimenti in cui si articola la manovra: si produrrebbe una maggiore crescita del PIL, rispetto al tendenziale, di circa 0,3 punti percentuali nel 2017, a fronte di uno scarto di 0,4 punti percentuali ipotizzato nel DPB.
I fattori di rischio che gravano sul quadro macroeconomico sono soprattutto di origine esterna. L’incertezza è accresciuta dall’esito delle recenti elezioni presidenziali americane. Le reazioni degli investitori hanno condotto a rapidi rialzi dei tassi di interesse statunitensi a lungo termine, con effetti di contagio sui rendimenti dei titoli di Stato europei e ampliamento degli spread rispetto al benchmark tedesco. È presto per valutare la portata di questi cambiamenti. Quando l’incertezza si sarà attenuata si dovrà verificare la tenuta dei quadri macroeconomici elaborati prima delle elezioni USA.
Rispetto all’andamento tendenziale della finanza pubblica, le misure del DDL di bilancio per il 2017 (integrato con il DL 193/2016) producono un maggiore indebitamento per 0,7 punti di prodotto nel 2017, 0,4 punti nel 2018 e 0,2 punti nel 2019. Per il 2017, l’intervento più rilevante è di gran lunga l’annullamento dell’aumento delle aliquote IVA e delle accise (le cosiddette “clausole di salvaguardia”), che vale lo 0,9 per cento del prodotto (15,4 miliardi). Le altre misure nel loro insieme implicano, quindi, una riduzione dell’indebitamento valutata in 0,2 punti di PIL, circa 7,3 miliardi di maggiori spese nette e 10,6 miliardi di maggiori entrate nette. Il quadro per il 2018 e 2019 risente del mantenimento della disposizione di aumento delle aliquote IVA nel 2018 e dalla previsione di un ulteriore aumento di 0,9 punti dell’aliquota base nel 2019. Nell’insieme, il gettito associato ammonta a 19,6 miliardi nel 2018 e 23,3 miliardi nel 2019, corrispondenti rispettivamente al 1,1 e all’1,3 per cento del PIL.
In sintesi, l’effetto sull’equilibrio dei conti non è privo di rischi. Non tanto per l’incremento delle spese in conto capitale in disavanzo, dato il carattere non permanente di queste spese e gli effetti che esse potranno avere sulla crescita economica, quanto per l’assunzione di impegni permanenti dal lato delle spese correnti (in particolare per le pensioni e il pubblico impiego) compensati solo in parte da entrate permanenti e certe. In particolare, il mantenimento della clausola di aumento dell’IVA e, anzi, il suo rafforzamento nel 2019 con la finalità di garantire la tenuta dei conti rendono difficile identificare gli obiettivi della programmazione di bilancio di medio termine. Per il secondo anno consecutivo, l’intervento più rilevante della manovra di finanza pubblica è l’annullamento dell’aumento delle aliquote IVA per l’anno successivo. Nell’ipotesi che vi sia l’intenzione di disattivare la clausola anche negli anni seguenti, lo stesso scenario sembra destinato a riproporsi nei futuri progetti di bilancio.
La coerenza del quadro di finanza pubblica alle regole sul saldo strutturale e sulla spesa risulta condizionata da almeno due elementi critici relativi alle valutazioni della Commissione: a) il riconoscimento quali eventi eccezionali delle spese connesse al flusso di rifugiati e alla messa in sicurezza sismica e la loro conseguente esclusione dal saldo strutturale; b) la misura della correzione richiesta al Paese in relazione alla congiuntura economica, normale o sfavorevole, la cui misura è data dall’output gap. In caso di conclusioni positive su entrambi questi aspetti (riconoscimento dell’impatto di eventi eccezionali e che il Paese attraversa una congiuntura economica sfavorevole), gli obiettivi del DPB sarebbero a rischio di deviazione al limite della significatività per la regola sul deficit strutturale e a rischio di deviazione non significativa per la regola sulla spesa. Diversamente, in caso di conclusione negativa quanto al riconoscimento degli eventi eccezionali, gli obiettivi del DPB sarebbero a rischio di deviazione significativa per entrambe le regole. Quanto agli obiettivi di riduzione del debito contenuti nel DPB essi non appaiono coerenti con nessuno dei criteri utilizzati (backward-looking, forward-looking e aggiustamento per il ciclo) per valutare la relativa regola numerica. Il suo eventuale rispetto dipende quindi dalla considerazione dei fattori rilevanti.
Il DDL di bilancio e il decreto fiscale si caratterizzano per la presenza, da un lato, di alcuni interventi di ampia portata volti a favorire la capitalizzazione e la crescita delle imprese, una maggiore neutralità di trattamento rispetto alla natura giuridica del contribuenti, la ripresa degli investimenti e il contrasto dell’evasione fiscale. Dall’altro, contengono una serie di misure (su famiglia, giovani e contrasto alla povertà) più difficilmente riferibili a un disegno organico. Le quantificazioni ufficiali delle misure che compongono la manovra, seppure in generale plausibili, presentano profili di rischio specie sul versante delle entrate.