Per il quarto anno il Rapporto sulla politica di bilancio si propone di esaminare i contenuti della manovra di finanza pubblica delineata con il DDL di bilancio e le altre misure che lo accompagnano. Il Rapporto, che fa seguito al Rapporto sulla programmazione di bilancio predisposto in primavera in occasione della presentazione del Documento di economia e finanza (DEF), come di consueto sviluppa, approfondendoli e integrandoli con analisi ad hoc, i contenuti delle audizioni presso le Commissioni bilancio di Camera e Senato del 3 ottobre e del 7 novembre.
Il Rapporto si articola in tre capitoli: il primo relativo al quadro macroeconomico, alle recenti tendenze congiunturali e alla prevedibile evoluzione nei prossimi anni; il secondo dedicato alla visione d’assieme della manovra di bilancio e dei suoi contenuti, ai potenziali rischi per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, alla coerenza del quadro programmatico con le regole UE in materia di saldo strutturale, spesa e debito; l’ultimo, riservato alla valutazione degli interventi più significativi della manovra.
I principali indicatori congiunturali segnalano il proseguimento della fase positiva di ripresa a livello internazionale e per la stessa economia italiana. Il Governo conferma la stima di una crescita reale del PIL pari all’1,5% sia nel 2017 sia nel 2018. L’aggiornamento della previsione UPB che tiene conto delle più recenti tendenze congiunturali interne e internazionali e della composizione della manovra quale risulta dal DDL di bilancio e dal DL 148/2017 porta a consolidare la stima 2018 di crescita reale del PIL (1,3-1,4% rispetto all’1,3% atteso a settembre). Per il biennio successivo si confermano sostanzialmente le stime UPB di settembre (con un incremento del PIL dell’1,4 per cento e di circa l’1 per cento rispettivamente per il 2019 e il 2020).
La manovra di finanza pubblica per il triennio 2018-2020 (DL 148/2017 e il DDL di bilancio per il 2018) contiene una serie di misure espansive che si riducono nell’arco della programmazione, passando dall’1,6 per cento del PIL nel 2018, all’1,3 nel 2019 e, scendono in modo più rilevante (0,8 per cento) nel 2020. Al netto della sterilizzazione delle clausole di salvaguardia dell’IVA e delle accise (che vale 15,7 miliardi su una manovra complessiva da 28 miliardi nel 2018 ed è effettuata per il 70 per cento in deficit), i valori si ridimensionano e si stabilizzano sullo 0,7-0,9 per cento del prodotto. Le risorse di copertura individuate sono pari, in rapporto al PIL, rispettivamente all’1 per cento nel 2018 e allo 0,6 nei due anni successivi.
Valutato in un orizzonte pluriennale, il quadro di finanza pubblica che incorpora la manovra ripropone alcuni elementi di rilievo che hanno caratterizzato anche il più recente passato. In sostanza, per il primo anno di programmazione viene sterilizzata la clausola di salvaguardia ed evitato un aumento delle aliquote di imposta anche grazie a un disavanzo maggiore del previsto, nell’ambito di un dialogo con le Istituzioni della UE per una interpretazione più flessibile delle regole del Patto di stabilità e crescita. Per il biennio successivo, una più intensa riduzione del deficit nominale e il “sostanziale” raggiungimento del pareggio strutturale – sebbene più graduali di quanto ipotizzato nel DEF di aprile – sono comunque ancora affidati alla presenza di rilevanti clausole di salvaguardia: 0,7 per cento del PIL nel 2019, 1 per cento nel 2020. Senza la presenza delle clausole, il deficit programmatico rimarrebbe, nel 2019, sostanzialmente sullo stesso livello previsto per il 2018 (1,6 per cento del PIL) e nel 2020 si ridurrebbe di alcuni decimi di punto (1,2 per cento del PIL) analogamente a quanto è avvenuto nel recente passato. Ciò deriva dal fatto che, al netto delle clausole, nella manovra si sommano misure con effetti complessivi non permanenti sulle entrate (si passa da circa 6,4 miliardi del 2018 a 1,7 e 1,6 miliardi nel 2019 e 2020) e crescenti sulle spese (1,6 miliardi circa nel 2018, 6,9 miliardi nel 2019 e 4,2 miliardi nel 2020). Senza considerare le clausole disattivate, la manovra presentata in Parlamento implica un miglioramento del deficit solo nel 2018, pari allo 0,3 per cento del PIL, e determina un peggioramento nei due anni successivi, rispettivamente dello 0,3 e dello 0,1 per cento.
La valutazione delle regole di bilancio è caratterizzata da forti elementi di criticità sia per il 2017, sia per il 2018. Per il 2017, le stime presentate nel DPB implicano rischi di deviazione significativa sia per la regola sul saldo strutturale sia per quella sulla spesa. Questi rischi sono sottolineati anche dalla recente opinione della Commissione europea sul DPB. Se tali andamenti venissero confermati ex post dai dati a consuntivo, potrebbero essere attivate le procedure di correzione dei saldi di bilancio previste, a livello nazionale, dalla normativa sul pareggio di bilancio e, a livello UE, dal Patto di stabilità e crescita. Per il 2018, l’aggiustamento strutturale prefigurato dal Governo nel DPB (0,3 punti percentuali) potrebbe essere sufficiente per il rispetto delle regole considerato che la Commissione ha riconosciuto la necessità di non ostacolare l’ancora incerta ripresa del nostro Paese con manovre eccessivamente restrittive. Tuttavia, tale aggiustamento deve essere considerato un obiettivo minimo e al momento, secondo le previsioni della Commissione, vi sarebbe un gap di 0,2 punti percentuali. Infine, la regola numerica sul debito pubblico non viene rispettata nel biennio 2017-18 con nessuno dei criteri previsti. Per gli anni successivi, la più decisa riduzione del debito in rapporto al PIL nel DPB si basa su un quadro a legislazione vigente molto incerto anche per la presenza di aumenti delle aliquote IVA più volte annullati negli anni recenti. In occasione dell’Opinione sul DPB, la Commissione ha richiesto al Governo chiarimenti sulla strategia e i “passi concreti” che intende adottare per la riduzione del rapporto debito/PIL e il rispetto della relativa regola.
Se si escludono le consuete misure di sterilizzazione totale e parziale delle clausole di salvaguardia su IVA e accise nel primo e nel secondo anno di programmazione, la manovra di bilancio si caratterizza per la presenza di alcuni interventi rilevanti dal punto di vista finanziario e del disegno generale di politica economica e da un numero elevato di misure di importo limitato e di tipo settoriale.
Risorse relativamente rilevanti sono dedicate al settore del pubblico impiego, attraverso il rinnovo dei contratti e assunzioni mirate di personale in determinati comparti delle Amministrazioni pubbliche. Si prevedono poi interventi a favore dell’occupazione (principalmente attraverso misure di decontribuzione), per le famiglie e per il contrasto della povertà, di sostegno alle imprese (tra gli altri, la proroga dei cosiddetti iper e superammortamenti), di sostegno agli investimenti pubblici. Sul versante delle coperture, i principali contributi derivano dal differimento al 2018 dell’introduzione dell’IRI e dalle misure di contrasto dell’evasione fiscale e di potenziamento della riscossione. Ai principali capitoli della manovra, ai loro effetti, al confronto con misure analoghe varate negli anni passati il Rapporto dedica specifici approfondimenti e analisi settoriali.
